中国262座资源枯竭型城市，如何摆脱诅咒？

                       
　　在经济学中有一个理论叫“资源诅咒”，又被称作“富足的矛盾”，指的是一些地区拥有大量某种不可再生资源却反而落入工业化落后、产业单一、难以转型的窘境。

　　经济学家将其归结为，对某种相对丰富资源的过分依赖。

　　历史上的荷兰、德国鲁尔区，现在的委内瑞拉、中东地区等，都经历了或正在经受，经济发展过度依赖资源产生的困扰。

　　也因此，资源型城市的转型发展被视为一个世界性难题。

　　在中国，有262个资源型城市，一部分资源开采已经枯竭、历史遗留问题多，一部分资源开发强度大、综合利用水平低，转型升级和可持续发展任务艰巨。

　　在7月13日至14日举行的全面践行新发展理念实现高质量发展暨“徐州实践”高层研讨会上，政经人士及全国17个地方改革部门负责人齐聚徐州，共同探讨资源型城市如何摆脱“资源诅咒”。

　　


　　

中国经济体制改革杂志社供图

　　困境

　　发展的城市受益于资源，转型的城市受困于资源。

　　原国务院振兴东北办副主任宋晓梧认为，中国有相当一部分资源枯竭型城市，在经历过前期的大规模开发、利用后，形成不少历史欠账问题，包括资源价格的欠帐、安全生产的欠帐、生态破坏的欠帐、基础设施的欠帐等。

　　比如，过去在中国一些城市的煤矿区，提出“先生产后生活”的口号，当地基础设施条件差，工人住在矿区周围的棚户区，到了后期资源开采殆尽，棚户区工人出现大量失业，只留下一片巨大的沉陷区。沉陷区生态环境被破坏，居民生活质量得不到保障。

　　宋晓梧认为，沉陷区生态问题、民生问题是政府的历史性欠账，完全靠市场解决是很困难的，政府应该更好发挥自己的作用，帮助解决生态、民生问题。

　　资源枯竭型城市欠下历史帐，而资源富集地区正在欠下新账。

　　在中国部分地区，仍然存在资源开发强度过大、资源综合利用水平低的情况，给生态环境带来不小压力。高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设，正在透支环境、透支资源。

　　与此同时，中国正在进入深度工业化阶段，经济发展从投资、出口驱动转向消费驱动，产业结构从低端劳动密集型产业、资源型产业主导，向技术、知识密集和创新型产业主导转变。

　　国家发改委产业与技术经济研究所所长黄汉权指出，中国未来产业升级的方向是高端化、智能化、融合化、绿色化、品牌化、全球化。资源型城市如果不能及时转型升级，将不可避免迈入“资源诅咒”的陷阱。

　　国家发改委地区振兴司资源型城市发展处处长张磊总结，当前中国资源型城市转型仍面临“四大不适应”。

　　一是转型发展不够平衡，与全面建成小康社会的任务要求不相适应；二是转型发展不够充分，与人民群众日益增长的美好生活需要不相适应；三是转型发展的质量亟待提升，与推动高质量发展的要求不相适应；四是转型发展体制机制尚不健全，与建立可持续发展长效机制的需求不相适应。

　　政策

　　为了推动资源型城市克服困难、转型升级，国家出台了一系列鼓励、支持政策。

　　2007年，中国正式提出资源型城市概念。此后，国家分三批界定了全国69个资源枯竭型城市，涉及煤炭、油气、金属、非金属、森工等不同资源型地区，并通过中央财政转移支付，中央预算内投资给予了大力支持，初步明确了支持资源型城市转型的基本政策框架。

　　2013年，国务院正式印发《全国资源型城市可持续发展规划》，首次明确界定了全国262个资源型城市，并将其划分成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型，确立统筹协调，分类指导的政策框架。此后，国家又先后颁布了《国有林区改革指导意见》、《关于加快推进采煤沉陷区综合治理的意见》等文件，支持资源地区改革发展。

　　2019年，国家发改委制定印发了《独立工矿区改造搬迁工程总体实施方案》，进一步明确了“十三五”期间的工作任务。

　　至此，由资源枯竭城市转型为起始，以全国262个资源型城市为主体，以独立工矿区、采煤沉陷区为当前政策着力点，兼顾资源富集地区、国有林区的资源型城市经济转型发展工作框架和政策体系逐步形成、丰富并基本建立起来。

　　张磊介绍，截至目前，69个资源枯竭城市已累计获得中央财政转移支付近1800亿元，年度转移支付规模从最初的8亿多元增长到目前超过200亿元。针对独立工矿区和采煤沉陷区的发展困难，中央预算内投资支持力度逐年增大。

　　张磊进一步介绍，经过十多年的努力，资源枯竭型城市转型升级的重点任务取得阶段性成果。

　　70%的资源枯竭城市完成棚户区改造任务，累计改造2亿平方米，惠及近750万人。地方政府财政收入增长4.8倍，城镇居民人均可支配收入增长2.7倍，增长率超过全国平均水平，历史遗留的就业、社保等问题基本解决。

　　资源枯竭城市经济发展对资源开采的依赖程度不断降低，主导资源的产值占工业总产值的比重比10年前下降了一半，民营经济增加值占地区生产总值的比重已经超过50%，产业结构由一业独大逐步转向多元支撑。

　　根据国家规划目标，到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展，建立健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。

　　出路

　　作为全国典型的老工业基地和资源枯竭型城市，徐州因煤而兴，也曾因煤而困。

　　


　　

徐州市委书记周铁根 中国经济体制改革杂志社供图

　　徐州市委书记周铁根指出，过去的徐州以煤起步，从煤发电到煤焦化，再到钢铁、水泥等与煤炭相关的行业，形成了“一煤独大”的产业格局，同时带来了产业结构偏重、单一的状况。一城煤灰半城土，是人们对徐州过去的形象写照。

　　在周铁根看来，经济增长不等于经济发展。徐州因资源而兴、靠资源发展，却忽视了对环境的影响、对资源的消耗，造成了沉重的包袱，导致了长远的转型之痛。痛定思痛，徐州把产业转型作为老工业基地振兴的根本支撑，推进传统产业改造升级和新兴产业发展壮大。

　　目前，徐州正在着力培育形成装备制造、食品加工、能源等八个产业规模超千亿元。顺应产业革命和科技变革趋势，徐州将装备与智能制造、新能源、集成电路与ICT、生物医药与大健康四大战略型新兴产业，作为主导产业来发展。2018年徐州三次产业占比达9.4：41.6：49。

　　黄汉权接受中新社国是直通车采访表示，资源型城市转型升级的出路在于打破“四缺、一不活”。“四缺”指的是，核心技术缺乏，中高端人才缺乏，产业配套不足以及资金缺乏。“一不活”指的是，体制机制不灵活。

　　黄汉权进一步指出，产业转型升级不是一蹴而就的事情，往往需要一个漫长的过程，可能是五到十年甚至更长时间才能看到成效的事情。在这个过程中，资源型城市转型升级要避免四个误区，一是急功近利，追求立竿见影的效果，二是喜新厌旧，片面追求发展新型产业，三是新瓶装旧酒，换汤不换药，四是越俎代庖替企业决策。

　　


　　

中国经济体制改革研究会会长彭森 中国经济体制改革杂志社供图

　　中国经济体制改革研究会会长彭森认为，越是在改革困难的时期，越是要坚持下去，回到过去靠投资拉动经济的老路自然是轻车熟路，但同时过去几年改革的辛苦也可能付之东流。因此，当前应尊重和承认增长方式转换和增长阶段变化的现实，适当降低对增长的预期，在保持稳定增长、适度增长的同时，聚焦实质性的市场化改革，培养新的增长动力，力争在中速增长平台实现可持续、韧性强的发展。
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